La deuda pública se ha convertido en la gran adicción de la política moderna. Los gobiernos prometen hoy, gastan hoy, y aplazan la factura. El problema es que tarde o temprano alguien tendrá que pagarlo.
Hay una metáfora incómoda, pero cada vez más adecuada para describir la relación entre muchos políticos y el dinero público: para un político el presupuesto puede ser lo que el whisky es para un alcohólico. Una vez que se acostumbra a gastar resulta extraordinariamente difícil detenerse.
El gasto proporciona una recompensa inmediata. Permite inaugurar infraestructuras, financiar subsidios, aumentar prestaciones, rescatar sectores, o reducir impuestos. La factura sin embargo puede aplazarse. Y esa posibilidad constituye una tentación irresistible en un sistema político en el que las elecciones se celebran cada pocos años mientras que las consecuencias de la deuda se extienden durante décadas.
Pero existe un principio que la política fiscal moderna parece haber olvidado: cuando el dinero es finito la gestión es necesariamente más eficiente y responsable.
Una familia con ingresos limitados debe elegir. Una empresa debe decidir dónde invertir sus recursos. Cada euro gastado en un proyecto es un euro que no puede utilizarse en otro. La escasez obliga a establecer prioridades, analizar costes, y exigir resultados.
Los gobiernos han encontrado una forma de escapar temporalmente de esa disciplina: la deuda.
Cuando siempre es posible financiar un nuevo programa, una nueva subvención, o una reducción de impuestos emitiendo más deuda, desaparece la pregunta esencial: ¿es realmente necesario este gasto y es la mejor forma de utilizar recursos limitados?
La política se convierte entonces en un ejercicio de aplazamiento: gastar hoy, pedir prestado, y dejar que otro se preocupe mañana.
La gran normalización del déficit
El endeudamiento público tiene una justificación legítima. Una guerra, una pandemia, una recesión profunda, o una inversión excepcionalmente productiva pueden justificar que el Estado distribuya el coste a lo largo del tiempo.
El problema comienza cuando la excepción se convierte en la norma. En demasiadas economías los déficits ya no aparecen únicamente durante las crisis. Se mantienen incluso cuando la economía crece y el empleo es elevado. El déficit estructural se ha normalizado.
Estados Unidos representa quizá el ejemplo más claro. Durante décadas administraciones de distinto signo político han preferido reducir impuestos, aumentar el gasto, o hacer ambas cosas simultáneamente. La confianza en el dólar y en la capacidad del país para financiarse ha permitido aplazar la corrección.
Pero Estados Unidos no está solo:
- Francia combina un elevado nivel de gasto público con una deuda creciente y enormes dificultades políticas para reformar su sistema.
- Reino Unido se enfrenta al difícil equilibrio entre financiar servicios públicos y contener una presión fiscal cada vez mayor.
- Japón ha podido convivir con una deuda pública extraordinariamente elevada gracias a tipos de interés muy bajos, pero el aumento de los costes de financiación puede cambiar radicalmente esa ecuación.
- China tampoco es una excepción. Ante las dificultades económicas la respuesta ha sido un aumento de la intervención pública y del endeudamiento.
Países diferentes. Sistemas políticos diferentes. El mismo problema: cuando surge una dificultad gastar más es políticamente mucho más fácil que reformar.
La derecha promete impuestos más bajos. La izquierda promete mayor gasto público. Pero ambas descubren que los ciudadanos desean simultáneamente menos impuestos, mejores servicios, y ninguna reforma que afecte a sus propios intereses.
Esa combinación es aritméticamente imposible.
La falsa eficiencia del dinero ilimitado
La abundancia artificial de recursos destruye la eficiencia. Cuando el dinero es limitado cada decisión tiene un coste de oportunidad. Una empresa debe preguntarse si cada inversión es la mejor posible mientras que una familia que aumenta un gasto deberá reducir otro o ahorrar menos. La limitación genera disciplina.
Cuando la financiación parece ilimitada ocurre lo contrario. Los proyectos se multiplican, las estructuras burocráticas crecen y los programas que no funcionan sobreviven porque eliminarlos resulta políticamente incómodo. El dinero continúa fluyendo independientemente de los resultados.
Un Estado que puede recurrir constantemente a la deuda comienza a comportarse como si el dinero no tuviera coste. Por eso un límite al gasto público no debería entenderse simplemente como una herramienta para gastar menos. Debería ser un mecanismo para gastar mejor.
¿Qué programas funcionan? ¿Cuáles deberían desaparecer? ¿Qué inversiones generan un verdadero retorno económico? ¿Qué gastos existen simplemente porque nadie tiene el interés político de eliminarlos?
Cuando no existe un límite real no hay necesidad de responder a estas preguntas. La deuda permite evitar decisiones.
La solución: un límite constitucional al gasto y a la deuda
Aquí se encuentra una de las soluciones más importantes al problema de la irresponsabilidad fiscal: los países deberían incorporar en sus constituciones un límite claro y exigible al gasto público y al endeudamiento estructural.
No se trata de prohibir los déficits ni tampoco de impedir que un gobierno actúe durante una crisis. Se trata de reconocer que los políticos sometidos a incentivos electorales de corto plazo no deberían tener una capacidad ilimitada para comprometer los recursos de futuras generaciones.
La Constitución existe precisamente para establecer límites al poder. Limita lo que un gobierno puede hacer con los derechos individuales, establece controles entre instituciones, y protege al ciudadano frente a los excesos del poder político.
No existe ninguna razón para que el poder de endeudar a varias generaciones no tenga también un límite.
Un modelo constitucional debería establecer que en condiciones normales el Estado solo puede gastar lo que recauda de manera estructural. Podrían permitirse déficits temporales durante una recesión, una guerra, una pandemia, o una emergencia nacional claramente definida. Pero esas excepciones deberían ser temporales y estar acompañadas de un plan obligatorio para recuperar el equilibrio.
La regla podría apoyarse en cuatro principios:
- Un límite constitucional al gasto estructural. El gasto ordinario debería estar vinculado a los ingresos estructurales y no al acceso ilimitado a nueva deuda.
- Un límite claro al endeudamiento. La deuda debería utilizarse de forma excepcional especialmente para financiar gasto corriente.
- Excepciones estrictas. Solo circunstancias extraordinarias deberían permitir superar el límite y en determinados casos requerir una mayoría parlamentaria cualificada.
- Corrección automática. Los excesos deberían compensarse obligatoriamente en ejercicios posteriores y no depender de una futura promesa política.
La clave es que el límite esté en la Constitución.
Una ley ordinaria puede ser modificada por el mismo gobierno que desea gastar más. Una norma constitucional eleva el coste político de saltarse la disciplina fiscal y protege a las generaciones futuras de las decisiones de los gobiernos presentes.
Suiza y el valor de vivir con límites
Suiza ofrece uno de los ejemplos más interesantes. Su conocido debt brake o freno de la deuda limita el gasto ordinario en función de los ingresos ajustados al ciclo económico. El sistema permite flexibilidad durante una crisis pero exige recuperar posteriormente el equilibrio.
El principio es sencillo y poderoso: cuando el Gobierno dispone de un límite real debe elegir.
Si quiere financiar un nuevo programa tiene que encontrar recursos para hacerlo. Si desea reducir impuestos debe evaluar qué gasto puede reducir. Si quiere aumentar una partida debe justificar por qué esa prioridad es superior a otras.
El límite convierte la política fiscal en una cuestión de prioridades y no de simple acceso a financiación.
Alemania también incorporó un freno a la deuda en su marco constitucional. Su experiencia demuestra que incluso las mejores reglas están sometidas a presión cuando cambian las circunstancias políticas. Pero esa es precisamente la razón por la que las excepciones deben ser claras y estar sometidas a control.
Las reglas fiscales no sustituyen a la voluntad política, pero cambian los incentivos. Y los incentivos son fundamentales.
La factura: inflación y pérdida de poder adquisitivo
Cuando un Estado se endeuda demasiado, sus opciones se reducen. Puede aumentar impuestos, reducir el gasto, reestructurar su deuda, o permitir que la inflación reduzca el valor real de sus obligaciones.
La inflación es particularmente atractiva porque es políticamente menos visible. No requiere aprobar una subida explícita de impuestos. Simplemente reduce gradualmente el poder adquisitivo del dinero.
La relación entre deuda e inflación no es automática. Pero una montaña creciente de deuda crea presión para mantener bajos los costes de financiación. Y cuando la estabilidad monetaria entra en conflicto con la sostenibilidad de las cuentas públicas la independencia de los bancos centrales se vuelve más difícil de preservar.
Al final el ciudadano paga. A saber:
- Con mayores impuestos.
- Con menor crecimiento.
- Con inflación.
- O con una combinación de las tres.
Los políticos actuales además pueden comprometer recursos que tendrán que pagar personas que todavía no votan. Una generación disfruta del gasto y la siguiente recibe la factura.
La deuda puede estar justificada cuando financia inversiones productivas que beneficiarán a futuras generaciones. Pero resulta mucho más difícil defenderla cuando se utiliza para financiar gasto corriente o evitar reformas impopulares.
Los ciudadanos también deben protegerse
Los ciudadanos no deberían construir su futuro financiero sobre la hipótesis de que sus gobiernos serán siempre responsables.
Las monedas pierden poder adquisitivo. Los impuestos cambian. Los sistemas de pensiones se reforman. Los gobiernos que prometen estabilidad pueden terminar enfrentando una crisis de deuda.
Por eso el riesgo político y fiscal es también un riesgo financiero. Concentrar todo el patrimonio en efectivo, deuda pública, o activos de un único país puede resultar peligroso en un mundo de gobiernos cada vez más endeudados. La diversificación, la inversión en activos productivos, y la exposición internacional pueden convertirse en herramientas fundamentales para proteger el poder adquisitivo a largo plazo.
La educación financiera deja de ser un lujo.
El futuro siempre llega
Las crisis fiscales parecen imposibles hasta que dejan de serlo. Durante años un país puede financiar déficits crecientes sin consecuencias aparentes. Los mercados siguen comprando su deuda. La moneda parece estable. El problema parece lejano, hasta que cambia la percepción. Y cuando eso ocurre el ajuste que durante años parecía innecesario se vuelve inevitable.
La política moderna ha descubierto una manera aparentemente sencilla de evitar decisiones difíciles: trasladarlas al futuro. Pero el futuro siempre termina llegando.
Quizá ha llegado el momento de reconocer que pedir a los políticos que se limiten voluntariamente es ingenuo. Los incentivos del sistema funcionan en sentido contrario.
Por eso el límite debe venir impuesto por encima de la política diaria. Un límite constitucional al gasto y a la deuda no resolvería todos los problemas económicos de un país. Pero obligaría a sus gobiernos a hacer algo que hoy intentan evitar: vivir con recursos finitos.
Y cuando el dinero es finito hay que elegir. Cuando hay que elegir hay que establecer prioridades. Y cuando existen prioridades se exige eficiencia y responsabilidad.
Quizá el verdadero problema de las finanzas públicas modernas no sea que los gobiernos tengan demasiado poco dinero. Quizá sea que se han acostumbrado a creer que nunca se les acabará.
Una Constitución que imponga límites fiscales no eliminaría la política. La obligaría a ser más honesta.
Los políticos seguirían teniendo que decidir cuánto gastar, dónde invertir, y qué servicios prestar. Pero ya no podrían financiar indefinidamente esas decisiones con el dinero y el poder adquisitivo de quienes todavía no han nacido.
Y esa precisamente es la razón por la que necesitan un límite.